М. А. Федотов, д.ю.н., проф. Ровно девять лет назад, в один из самых острых моментов противостояния ветвей власти, появились два взаимоисключающих правовых акта: Указ Президента РФ «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию» от 20 марта 1993 года № 377 и постановление IX Съезда народных депутатов РФ «О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации» от 28 марта 1993 года. Президент решил создать попечительские советы на общероссийских государственных телеканалах, а законодатели учредили Федеральный наблюдательный совет.  

Собственно, с этого момента и можно вести отсчет дискуссиям о вреде и пользе всяких общественных советов на телевидении. Причем, как правило, здесь доминируют два подхода. Один, свидетельствующий о склонности к демократическому романтизму и западничеству, нацелен на то, чтобы придать отечественному телевидению некий общественный характер, сделать его более цивилизованным, более пристойным, менее брутальным, менее официозным… Другой подход более прагматический, если не сказать утилитарный – через создание неких «общественных» организационных рычагов обеспечить себе влияние на программную, рекламную, инвестиционную или еще какую-нибудь политику того или иного телеканала.

Навязчивая цензурная идея

Упомянутый ельцинский указ, подготовленный тогдашним президентским помощником Ю.Батуриным,  базировался на безусловном уважении профессиональной самостоятельности редакционных коллективов. Вот почему состав попечительского совета подлежал предварительному одобрению журналистами соответствующей телекомпании. Задачи этих органов состояли в разрешении «споров, вызванных разногласиями между политическими группами, попытками введения цензуры или незаконного контроля средств массовой информации, а также связанных с реорганизацией либо ликвидацией информационных телерадиопрограмм и подразделений». Кроме того, на попечительские советы возлагалась обязанность обращаться в правоохранительные органы с требованием привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в ущемлении свободы массовой информации. Что же касается журналистов, то им надлежало «подчиняться нравственному авторитету попечительского совета, призванного быть гарантом справедливости и стабильности в распространении телерадиоинформации».

Парламентская модель образца 1993 года была куда жестче и определеннее. Наблюдательные советы должны были формироваться, во-первых, исключительно законодательными органами, во-вторых, повсеместно – на федеральном и региональном уровнях, в-третьих, из представителей депутатских фракций, в-четвертых, при условии финансирования из бюджета. Что же касается функций, то они были определены весьма широко и туманно: «обеспечение объективного освещения проблем и событий», «предоставление равных возможностей для изложения точек зрения», осуществление «необходимых мер по недопущению политической монополизации». Иными словами, в лице наблюдательных советов доминирующие депутатские фракции получали одновременно и мощный механизм политического давления и высоко оплачиваемую синекуру.

Положение о Федеральном наблюдательном совете так и не вступило в силу, поскольку 21 сентября 1993 года породивший его Верховный Совет был распущен. Правда, председатель парламентского комитета по СМИ попытался, ссылаясь на Положение о Федеральном Совете, отстранить от должности руководителя «Останкино»,  однако охрана просто не впустила его в здание телекомпании. Окончательную точку в истории этого акта поставил президентский указ от 6 декабря 1993 года, который приостановил его действие – как теперь ясно, навсегда - со ссылкой на Конституцию и Закон о СМИ: «с целью недопущения создания и финансирования органов цензуры».

Впоследствии неоднократно появлялись законопроекты, в которых снова и снова мелькала тень пресловутого Федерального наблюдательного совета. Так, проект закона «О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании», замерший на стадии первого чтения в 1998 году, предусматривал создание утверждаемого Президентом РФ наблюдательного совета из числа представителей палат парламента, Правительства и иных лиц. Этот не подчиненный руководству ВГТРК орган был призван «давать рекомендации по тематике программ и сетке вещания». Проект закона «О Высшем Совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации» шел значительно дальше и предполагал наделение учреждаемого органа одновременно функциями исполнительной и судебной власти, включая право аннулирования лицензий на вещание и наложения административных штрафов.

Причину того, что эти проекты так и не стали законами, конечно, следует искать, прежде всего, в столкновении политических интересов. Однако нельзя не учитывать, что идея наблюдательных советов ущербна и в правовом аспекте.

Во-первых, она фактически исходит из формулы: кто платит, тот и заказывает музыку. Однако действующий закон о СМИ исходит из совершенно иной парадигмы: кто заказывает музыку, тот и несет ответственность. Вот почему в нем специально оговаривается недопустимость цензуры и любого иного вмешательства в деятельность редакций, нарушения их профессиональной самостоятельности. Кроме того, давайте вдумаемся: неужели филантроп, дающий деньги, скажем, на содержание симфонического оркестра, вправе давать указания, исполнять ли произведения Гайдна или Шуберта? 

Во-вторых, идея наблюдательных советов основывается на уверенности в том, что эти органы смогут заставить журналистов говорить и писать под их диктовку. На такой случай в законе о СМИ тоже припасено: журналист вправе излагать личные оценки и суждения в своих материалах и может отказаться от подготовки материала, противоречащего его убеждениям. Принуждение же журналиста к распространению или отказу от распространения информации подпадает по действие статьи 144 Уголовного кодекса России.

Но главным недостатком всех подобных законопроектов является смешение права и морали - двух разнородных социальных регуляторов. Только в теократических и тоталитарных государствах принято закреплять нормы нравственности законами. В Российской Федерации, которая в соответствии с Конституцией является светским и демократическим государством с гарантированным политическим и идеологическим разнообразием, подобного рода регулирование было бы просто неконституционно. Следовательно, в отсутствие юридической определенности в отношении таких понятий как «любовь и уважение к Отечеству», «вера в добро и справедливость» и т.п., деятельность наблюдательных советов неминуемо сведется к произволу.

Страна советов

Судьба мартовского президентского указа оказалась не многим лучше. Его просто забыли. Причем, буквально на следующий день после подписания. И так накрепко, что никому даже в голову не пришло впоследствии включить его в очередную «корзину» указов, утративших силу. Получается, что формально он действует и поныне. И, следовательно, по сей день за правительством числится неисполненное поручение по созданию «конкурентной системы государственного, общественного и частного телевидения и радио».

Впрочем, время от времени ельцинский указ дает неожиданные ростки. Одним из первых стал попечительский совет телеканала «Культура» (1997 г.). Составленный из 17 признанных корифеев отечественной культуры и возглавляемый самим главой государства, он был наделен весьма широкими полномочиями, включая определение концепции телевизионного вещания и контроль за соответствием деятельности канала возложенным на него функциям. Хотя решения совета формально носили рекомендательный характер, однако, сама по себе фигура его председателя автоматически придавала любому высказыванию силу указа.

И все-таки из задуманного ничего не получилось. После первого, от силы – второго, заседания попечительский совет фактически перестал существовать. Нет, никто его не распускал, никто не запрещал ему собираться. Просто он оказался никому не нужен – ни телеканалу, ни Кремлю, ни даже его членам, чье участие в работе совета не было мотивировано какими-либо обязательствами (ведь они не были избраны зрителями или делегированы какими-либо организациями, перед которыми отвечали бы за свою работу в совете).     

Следующая попытка создания общественного совета датируется 1998 годом. Утвержденный правительством новый устав ВГТРК предусматривал формирование при председателе Компании общественного совета «из видных деятелей науки, культуры и искусства». Это должен был быть «консультативный орган, решающий задачи развития свободы средств массовой информации, сохранения и распространения российской культуры, общественного контроля за государственными электронными средствами массовой информации». Но о каком общественном контроле может идти речь, если состав общественного совета и порядок его деятельности определяются исключительно председателем Компании? Надо признать, что тогдашний глава государственного телерадиохолдинга М.Швыдкой пытался вдохнуть жизнь даже в эту заведомо мертвую схему. Его неистощимой энергии хватило, кажется, только на одно заседание.

Среди причин неудачи едва ли не главную роль сыграло позиционирование ВГТРК как исключительно проправительственной телерадиокомпании, осуществляющей, согласно своему Уставу, «информационно-аналитическое обеспечение внутренней и внешней политики Российской Федерации». Поскольку в таких условиях ни о какой редакторской независимости, институциональной автономии и ответственности перед аудиторией говорить не приходится, постольку в телеге ВГТРК общественному совету объективно уготована судьба пятого колеса.

Мода на общественные советы захватила и ОРТ. Здесь, однако, пошли другим путем и включили видных деятелей культуры в состав не какого-то дополнительного совещательно-консультативного, а вполне уставного органа – совета директоров ОАО «Общественное Российское телевидение». И что же теперь прикажете делать нашим писателям и композиторам, оказавшимся в совете директоров ОРТ под водительством блистательного директора Эрмитажа М.Пиотровского? Ведь согласно закону этот орган призван решать вовсе не творческие задачи, а такие как: созыв и утверждение повестки дня общих собраний акционеров; увеличение уставного капитала; размещение облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг; приобретение размещенных акций, облигаций и иных ценных бумаг; рекомендации по размеру дивиденда по акциям и порядку его выплаты; создание филиалов и т.д. Единственное, чего удается добиться такой постановкой дела, - совет действительно будет регулярно собираться. Как минимум, ежегодно.

Двойной полузащитник

«Защищать НТВ от властей, а телезрителей – от НТВ» - именно так определил задачу общественного совета телекомпании НТВ один из его членов Д.Муратов. Сформированный в 2000 году под председательством М.Горбачева, этот орган был провозглашен в Положении «независимым постоянно действующим институтом гражданского общества, образуемым по инициативе и при содействии телекомпании НТВ, признающей моральный авторитет общественного совета в вопросах обеспечения плюрализма и свободы массовой информации, а также защиты интересов аудитории».

Предполагалось, что совет станет реальным механизмом участия общественности в обсуждении наиболее важных вопросов функционирования и развития телекомпании НТВ. Причем, задачи его были написаны явно «на вырост», хотя и касались только одного телеканала:

отстаивание интересов аудитории в получении разнообразных телевизионных программ и достоверной информации, отграниченной как от рекламы, так и от комментариев;

укоренение и распространение достойных методов журналистской работы, формирование культуры профессиональной и честной журналистики;

обеспечение информационного плюрализма при освещении общественно значимых событий путем представления различных, в том числе противоположных, позиций и уважении права на ответ и опровержение;

противодействие политическому и другим формам экстремизма в СМИ;

отстаивание  редакционной самостоятельности от любых ограничений, лоббирования и давления со стороны государственных органов, должностных лиц и заинтересованных групп;

противодействие любым попыткам установления прямой или косвенной цензуры, подчинения телевизионного вещания интересам тех или иных политических либо финансовых групп и т.д. 

Правда, реальной властью общественный совет не располагал. Он мог лишь «выносить суждения» по вопросам, поставленным перед ним самой телекомпанией или иными организациями и частными лицами, в том числе по вопросам журналистской этики, профессионального мастерства и художественного вкуса. Кроме того, он был вправе разрабатывать рекомендации по вопросам освещения в телевизионных программах важнейших событий в Российской Федерации и за рубежом.

Примечательно, что в отличие от своих аналогов на государственных телеканалах общественный совет НТВ мог самостоятельно определять свой статус, лишь уведомляя о том совет директоров телекомпании НТВ. Столь же самостоятелен был и председатель общественного совета в формировании его состава «из числа наиболее авторитетных российских и зарубежных общественных деятелей, специалистов в области телевидения, радио, социологии и юриспруденции, обладающих безупречной репутацией и известных в российском обществе высокими морально-этическими качествами».

Но не будем забывать, что общественный совет появился на НТВ лишь в тот период, когда телекомпания подверглась беспрецедентной по масштабам атаке. И хотя задумка была великолепна, а планы обширны, но фактически совет смог сыграть лишь половину своей роли «двойного защитника» – защищать телекомпанию от власти. До защиты телезрителей от телекомпании руки так и не дошли. А после смены руководства об общественном совете решили, видимо, не вспоминать.  

Инициатива Киселева-Лесина

Собственно, это даже не одна, а две самостоятельные инициативы, характерно совпавшие по времени. Министр М.Лесин заявил о необходимости формирования в России общественного телевидения, а тележурналист Е.Киселев фактически предложил конкретную схему его создания на «шестой кнопке» с помощью конструирования некоего общественного совета, который был бы буфером и одновременно арбитром в треугольнике «владельцы – журналисты – телезрители».

Конечно, само по себе наличие попечительского совета – важный, но далеко не единственный признак общественного телевидения. Принципиальное значение имеет также программная политика, которая должна гарантировать непредвзятое освещение фактов и событий в информационных программах, содействовать свободному формированию мнений, уделять повышенное внимание культурным и просветительским программам. Все эти условия, при желании, могут быть обеспечены на «шестой кнопке». Однако для общественного вещания важно, чтобы получение прибыли не было его основной целью. Но тогда невозможно будет привлечь инвесторов для финансирования канала. Вот почему в данном случае речь может идти только о создании частного телевизионного канала, добровольно принимающего на себя многие функции общественного ТВ.

Но ведь есть и другие, более естественные пути для формирования общественного телевидения в России. Софийская декларация ЮНЕСКО 1997 года прямо говорит: «Принадлежащие государству органы вещания и информационные агентства следует реформировать в первоочередном порядке и предоставить им статус открытых общественных учреждений, пользующихся журналистской и издательской независимостью».

Можно ли реформировать ВГТРК в организацию общественного телерадиовещания? Убежден, что можно. За конкретным механизмом реализации этой идеи не нужно далеко ходить – он содержится в Рекомендации № R (96) 10 Комитета министров Совета Европы «О гарантиях независимости общественных средств массового вещания». Помимо прочего, этот документ определяет статус членов попечительских советов: их назначение осуществляется открытым и основанным на плюрализме способом; они коллективно представляют интересы общества в целом; они не имеют права получать какие-либо указания от кого бы то ни было, кроме назначившей их организации; они не могут быть уволены, временно отстранены или заменены в течение срока своих полномочий кем бы то ни было, кроме назначившей их организации; они не имеют права, ни прямо, ни косвенно осуществлять функции, получать выплаты или иметь финансовый интерес в организациях, связанных с массовой информацией, если имеется вероятность конфликта интересов. Принципиальное отличие этих органов от рожденных депутатскими фантазиями наблюдательных советов состоит в том, что попечительские советы призваны не обеспечить, а, напротив, исключить возможность политического вмешательства.

Знаменитая забастовка журналистов Чешского общественного телевидения в 2000 году, спровоцированная решением парламента об утверждении нового состава попечительского совета, показала, что подобные надзорные органы не должны представлять только одну точку зрения или политическую тенденцию, а как можно полнее отражать многообразие общества и быть максимально далеки от участия в политической борьбе. Только в этом случае они смогут реально защищать интересы всего общества в телерадиоэфире. Вот почему предпочтительным представляется формирование попечительских советов из представителей различных групп с учетом реального многообразия гражданского общества (религиозные конфессии, организации работодателей и наемных работников в различных секторах, общества потребителей, представители искусства, культуры, спорта и т.д.).

Общеевропейский опыт подсказывает, что принципиально важно предотвратить посягательство попечительских советов на управленческие функции, а для этого четко определять сферу их компетенции, к которой обычно относятся вопросы назначения руководящих органов общественной телерадиокомпании, принятие устава и контроль над ее деятельностью. В то же время советы не должны иметь полномочий по текущему управлению организаций общественного вещания.

Строгое разделение функций между попечительским советом и внутренним органом управления общественной телерадиокомпании не означает отсутствия каких-либо контактов между ними. Напротив, попечительские советы могут быть приглашены для консультаций по вопросам программной политики и выработки некоторых стандартов (например, в отношении вкуса и приличий), а также для осуществления контроля над соблюдением этих стандартов.

В Резолюции по вопросу о будущем общественного вещания, принятой на 4-й Европейской конференции министров по политике в области СМИ в 1994 году, сказано, что «государства-участники обязуются гарантировать независимость общественных вещательных компаний от политического и экономического вмешательства». Под этим обязательством подписалась и Россия. Пора выполнять.

15.03.2002